薛瀾，清華大學(xué)蘇世民書院院長，清華大學(xué)中國科技政策研究中心主任。

北斗衛(wèi)星、嫦娥四號、C919大型客機(jī)……“十三五”時期，一批令世界震驚的“國之重器”紛紛亮相，昭示著我國科技創(chuàng)新量質(zhì)齊升，創(chuàng)新型國家建設(shè)取得重大進(jìn)展。

創(chuàng)新永無止境?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場、面向國家重大需求、面向人民生命健康，深入實施科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，完善國家創(chuàng)新體系，加快建設(shè)科技強國。

不久前召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，強化國家戰(zhàn)略科技力量。要充分發(fā)揮國家作為重大科技創(chuàng)新組織者的作用，堅持戰(zhàn)略性需求導(dǎo)向，確定科技創(chuàng)新方向和重點，著力解決制約國家發(fā)展和安全的重大難題。

在新發(fā)展格局下，如何在基礎(chǔ)研究、戰(zhàn)略前沿技術(shù)、體制機(jī)制、區(qū)域與全球化等不同層面推進(jìn)創(chuàng)新，加強產(chǎn)業(yè)、社會創(chuàng)新監(jiān)管？21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者專訪了清華大學(xué)文科資深教授、蘇世民書院院長、清華大學(xué)中國科技政策研究中心主任薛瀾。

優(yōu)化國家科技規(guī)劃體系和運行機(jī)制

《21世紀(jì)》：國家“十三五”規(guī)劃綱要把創(chuàng)新放在了五大新發(fā)展理念之首，明確提出“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力”，首次把創(chuàng)新放在國家發(fā)展如此重要的地位。中央“十四五”規(guī)劃建議明確提出“堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位”。不久前召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議在會議公報中又將“強化國家戰(zhàn)略科技力量”放在明年要抓好的重點任務(wù)的第一位。創(chuàng)新如此重要，我們應(yīng)該如何在科技、制度、社會層面上理解創(chuàng)新？

薛瀾：經(jīng)典的創(chuàng)新定義是指把包括新產(chǎn)品、新技術(shù)、新市場、新的組織方式等關(guān)于生產(chǎn)要素的新組合引入生產(chǎn)體系。今天的創(chuàng)新內(nèi)涵則特指把科學(xué)、技術(shù)、管理等各類知識轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價值的活動。創(chuàng)新與科學(xué)技術(shù)研究和市場經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)。一方面，科學(xué)知識和技術(shù)知識在創(chuàng)新過程中發(fā)揮著核心作用，給生產(chǎn)要素的新組合提供了方向。另一方面，經(jīng)濟(jì)價值的實現(xiàn)又必須依靠市場經(jīng)濟(jì)的基本平臺。當(dāng)然，隨著商業(yè)模式創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新、觀念文化創(chuàng)新等概念的融入，創(chuàng)新的范疇也在不斷拓展，而社會價值的創(chuàng)造也成為創(chuàng)新活動的重要目標(biāo)。但創(chuàng)新最本質(zhì)的特征仍然是運用知識創(chuàng)造價值。

《21世紀(jì)》：如何評價改革開放以來我國在科技創(chuàng)新政策體制改革方面取得的成就及原因？

薛瀾：改革開放以來，我國在創(chuàng)新系統(tǒng)改革和加強研發(fā)投入方面取得了巨大的進(jìn)步。中國的研發(fā)投入領(lǐng)先所有的發(fā)展中國家，從研發(fā)投入強度來看，中國2019年研發(fā)投入占GDP的比重是2.23%，應(yīng)該略高于歐盟平均水平。當(dāng)然，中國與一些高投入國家相比還是有差距的，比如韓國和以色列研發(fā)投入占GDP的比重超過4%。中國在很多重要的領(lǐng)域，如航天、高性能計算機(jī)、新能源、納米材料等領(lǐng)域取得了重要進(jìn)展。另外，中國高校和研究機(jī)構(gòu)的研究能力和效率顯著提高，在很多重要的研究領(lǐng)域已經(jīng)成為全球創(chuàng)新系統(tǒng)的重要力量。根據(jù)美國科學(xué)與藝術(shù)研究院的數(shù)據(jù)，中國學(xué)者發(fā)表的科學(xué)與工程論文2018年已經(jīng)在全球領(lǐng)先。在科睿唯安發(fā)布的2020年“高被引科學(xué)家”中，中國內(nèi)地上榜人數(shù)繼續(xù)激增，入選科學(xué)家從2019年的636人次（占比10.2%）上升到今年的770人次（占比12.1%）。2019年，中國內(nèi)地已取代英國成為第二大“高被引科學(xué)家”所在地區(qū)。2020年，中國內(nèi)地仍位居第二。此外，也出現(xiàn)了一系列有代表性的創(chuàng)新成果和企業(yè)，包括高鐵的綜合創(chuàng)新，BAT、聯(lián)想、華為、小米等國際化的高科技公司，以及吉利汽車、濰柴動力、三一重工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中有國際競爭力的公司。

取得這一系列成功的最主要原因是改革和開放形成了良性互動。國內(nèi)改革滿足了創(chuàng)新的內(nèi)在需求，并為創(chuàng)新系統(tǒng)開放提供了更好的環(huán)境，從而促進(jìn)了創(chuàng)新系統(tǒng)的進(jìn)一步開放。同時，隨著創(chuàng)新系統(tǒng)的不斷開放，國外的經(jīng)驗為中國的改革提供了借鑒，國外創(chuàng)新主體的參與也推動了改革的深化，從而提出了新的改革需求和改革方向，使得中國的創(chuàng)新系統(tǒng)能夠更快更好地融入全球創(chuàng)新體系當(dāng)中。這樣，國內(nèi)改革與國際融合就形成了一個良性循環(huán)。改革為更好的國際融合創(chuàng)造了條件，更好的國際融合又提出新的改革方向和需求，使得過去40多年里中國在科技和創(chuàng)新領(lǐng)域取得了巨大的進(jìn)步。

但是我們還得要承認(rèn)，改革還有很多不足的地方。最突出的一點是，在原創(chuàng)性高水平研究方面，我們與美國差距很大。同時，中國產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的系統(tǒng)能力差距也是非常明顯的，雖然擁有一批具有國際競爭力的企業(yè)，但是中國整體的國際創(chuàng)新能力還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，勞動生產(chǎn)率不高，在全球排名比較靠后，與我們總量排在前面形成對比。此外，在一些重要核心領(lǐng)域，中國存在嚴(yán)重的技術(shù)依賴。海關(guān)統(tǒng)計顯示，近些年我國集成電路進(jìn)口始終保持較高增幅，2014年至2018年的五年間，我國集成電路累計進(jìn)口額達(dá)到1.24萬億美元，2018年集成電路貿(mào)易逆差突破2000億美元關(guān)口。

《21世紀(jì)》：基礎(chǔ)研究落后被認(rèn)為是我國創(chuàng)新動力不足的重要原因，而落后的重要原因是我國基礎(chǔ)研究體制機(jī)制的不健全?！笆奈濉币?guī)劃建議提出，深入推進(jìn)科技體制改革，完善國家科技治理體系，優(yōu)化國家科技規(guī)劃體系和運行機(jī)制，其中就包括加大研發(fā)投入，健全政府投入為主、社會多渠道投入機(jī)制，加大對基礎(chǔ)前沿研究支持。你曾作為國際評估專家委員會成員參加了國家自然科學(xué)基金資助與管理績效國際評估工作，對于中國基礎(chǔ)研究體制機(jī)制問題有哪些思考？

薛瀾：基礎(chǔ)研究工作需要科學(xué)工作者長期穩(wěn)定的知識積累、專心致志的全力投入，以及敢于冒險的探索精神。因此，世界各國無不對基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)給予充分穩(wěn)定的財政支持，以保證這些機(jī)構(gòu)的正常運行，實現(xiàn)其使命定位。但是，中國自1985年科技體制改革以來，競爭性項目撥款逐步取代了財政保障撥款，成為中國從事基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)的主要經(jīng)費來源。雖然近年來情況有所改善，但大部分從事基礎(chǔ)研究的公立研究機(jī)構(gòu)的經(jīng)常性財政撥款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以支持其日常運轉(zhuǎn)，更談不上開展科研活動的開支。

現(xiàn)代基礎(chǔ)研究工作需要多方面的資源支持與配合，正因為如此，許多國家對基礎(chǔ)研究的支持都是通過專門的資助機(jī)構(gòu)，對研究人才、設(shè)施、環(huán)境保障等提供綜合支持。前些年中國的資助格局是政出多門。不同的政府部門設(shè)立了目標(biāo)不同、種類繁多的各種與基礎(chǔ)研究相關(guān)的資助項目。這種情況一方面給研究工作者帶來了沉重的負(fù)擔(dān)，很多研究者為了開展某一個領(lǐng)域的項目，不得不從多方面去爭取不同類型的資助，以保證其研究工作能夠正常進(jìn)行。同時，這些項目都設(shè)立了開題、中期評審、后評估等各種管理環(huán)節(jié)，使得研究者疲于奔命、忙于應(yīng)付，沒有時間集中精力從事研究。通過近幾年的改革，這種情況有所好轉(zhuǎn)，但并沒有從根本上解決問題。

科學(xué)研究工作需要大量的對知識和技能積累的前期投資，需要全身心的整體投入。因此，大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的工資比較適合采用年薪制，為研究者潛心研究和教學(xué)提供基本保障。但是，中國大部分高校和科研機(jī)構(gòu)都是按照事業(yè)單位模式管理，其工資長期以來處于很低的水平。很多研究者或教師必須通過應(yīng)用類研究項目提成或兼課等方式來進(jìn)一步提高自己的收入，也對基礎(chǔ)性研究工作帶來很大沖擊，造成了巨大的人力資本浪費。

敏捷治理對創(chuàng)新有積極作用

《21世紀(jì)》：具有前瞻性、戰(zhàn)略性的重大科技攻關(guān)是我國目前科技創(chuàng)新的瓶頸之一，尤其是“十四五”規(guī)劃建議指出的人工智能、量子信息、集成電路、生命健康、腦科學(xué)、生物育種、空天科技、深地深海等前沿領(lǐng)域。你在多年前就提出了“第四次工業(yè)革命來臨，中國創(chuàng)新應(yīng)該做什么”，現(xiàn)在看來，這是否仍是擺在我們面前的緊迫問題？

薛瀾：第四次工業(yè)革命從本質(zhì)上說是由人工智能、生命科學(xué)、物聯(lián)網(wǎng)、機(jī)器人等新興技術(shù)帶來的物理空間、網(wǎng)絡(luò)空間和生物空間三者的融合。第四次工業(yè)革命在技術(shù)發(fā)展和擴(kuò)散速度、對人類社會影響的深度和廣度上，都是前三次工業(yè)革命遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能相比的。

在第四次工業(yè)革命來臨時，中國的創(chuàng)新取得了巨大的進(jìn)展，但也面臨很多的不足。在第四次工業(yè)革命的浪潮中，中國的科學(xué)研究需要在一些基礎(chǔ)研究領(lǐng)域里進(jìn)一步補短板。不管是制藥、半導(dǎo)體設(shè)計還是特殊醫(yī)藥、化工材料等領(lǐng)域，我們的差距是巨大的。其次，學(xué)術(shù)界企業(yè)界之間的橋梁怎么更順暢，這可能也是我們國家創(chuàng)新體系建設(shè)需要考慮的。

《21世紀(jì)》：第四次工業(yè)革命帶來了很多新興產(chǎn)業(yè)，比如人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)催生了互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)，也改造了一批傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，推動了經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。但新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也帶來了一些負(fù)面性，比如壟斷與不正當(dāng)競爭、數(shù)據(jù)收集使用管理、消費者權(quán)益保護(hù)等，從創(chuàng)新管理的角度來看，你認(rèn)為應(yīng)該如何進(jìn)行監(jiān)管治理？

薛瀾：監(jiān)管與創(chuàng)新過程之間的關(guān)系一直令學(xué)術(shù)界迷惑。政府監(jiān)管究竟抑制還是促進(jìn)創(chuàng)新，學(xué)者在不同國家和不同領(lǐng)域的實證研究中結(jié)論迥異。近年來，學(xué)者們看待監(jiān)管對創(chuàng)新的作用更加積極。

世界經(jīng)濟(jì)論壇在2018年提出了敏捷治理（Agile Governance）的概念思考第四次工業(yè)革命中的政策制定問題。敏捷治理意味著是一套具有柔韌性、靈活性或適應(yīng)性的行動或方法，是一種自適應(yīng)、以人為本，以及具有包容性和可持續(xù)的決策過程，其概念旨在改變在第四次工業(yè)革命中政策的產(chǎn)生、審議、制定和實施的方式。

從政策過程角度看，走向敏捷治理具有三條優(yōu)化路徑：多目標(biāo)間平衡、動態(tài)過程優(yōu)化和工具靈活轉(zhuǎn)化。

第一，走向敏捷治理要實現(xiàn)多目標(biāo)的平衡。治理目標(biāo)不是簡單的效益最大化，而是多元與共贏，不能一味強調(diào)風(fēng)險控制，也不片面追求效率，既要追求及時性，也要保障全面性。

第二，敏捷治理追求政策互動內(nèi)生的制定方式。一方面，需要新興產(chǎn)業(yè)主體參與、法律研究者參與，結(jié)合多方利益。另一方面，我們需要構(gòu)建科學(xué)的大數(shù)據(jù)分析，從大數(shù)據(jù)中掌握事務(wù)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。

第三，敏捷治理的政策工具使用要秉承政策方向明、政策措施輕的邏輯。在制定具體規(guī)制政策時，政府應(yīng)清楚進(jìn)行規(guī)制的導(dǎo)向到底是什么，在試探性和指向性上具有明確特征。在具體實施過程中，采用助推式的政策邏輯，利用干預(yù)性不強的手段達(dá)到最佳的政策效果。

建設(shè)全球科技創(chuàng)新中心是重要路徑

《21世紀(jì)》：目前的國際科技環(huán)境的變化給我國自主創(chuàng)新和科技發(fā)展帶來了什么樣的影響？

薛瀾：近幾年來，美國對中國科技發(fā)展開始采取較為系統(tǒng)的限制措施，針對性更強，范圍不斷擴(kuò)大。美國通過出口限制、出口封鎖、實體清單、技術(shù)轉(zhuǎn)移清單等手段，對我國高科技企業(yè)進(jìn)行制裁、對產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行施壓，對科研人才和學(xué)術(shù)交流進(jìn)行限制。非?？上У氖?，新冠肺炎疫情之后，中國面臨的國際科技合作環(huán)境進(jìn)一步惡化。

限制科技合作實際上是兩敗俱傷。其實，中美科技合作不但對兩國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而且為人類知識創(chuàng)造起到了巨大推動作用。以中美合作論文為例，兩國在生命科學(xué)和醫(yī)學(xué)、人工智能、電子工程等領(lǐng)域均有較深入的科研合作。上海交通大學(xué)的史冬波老師做過分析，2018年美國在電子工程領(lǐng)域的論文，約30%是跟中國學(xué)者合作發(fā)表的，這些合作論文占中國在此領(lǐng)域的約10%。換句話說，中美合作在電子工程領(lǐng)域中對美國來講可能更為重要。我認(rèn)為中美兩國應(yīng)避免陷入針鋒相對的惡性競爭。中國始終要堅持開放，加強國際科技合作，構(gòu)建多元開放的科技創(chuàng)新生態(tài)，以及多元包容的人文環(huán)境。

《21世紀(jì)》：“十四五”規(guī)劃建議提出，布局建設(shè)綜合性國家科學(xué)中心和區(qū)域性創(chuàng)新高地，支持北京、上海、粵港澳大灣區(qū)形成國際科技創(chuàng)新中心。中央經(jīng)濟(jì)工作會議則指出，支持有條件的地方建設(shè)國際和區(qū)域科技創(chuàng)新中心。這是我國在國際科技創(chuàng)新競爭中作出的重要部署，以城市為主體的科技創(chuàng)新的路徑是怎樣的？

薛瀾：當(dāng)下全球社會面臨著許多共同挑戰(zhàn)，全球科技創(chuàng)新中心在應(yīng)對這些挑戰(zhàn)中發(fā)揮著不可替代的作用。全球科技創(chuàng)新中心是科學(xué)中心、創(chuàng)新高地和創(chuàng)新生態(tài)融合發(fā)展的全球城市，也是全球科技進(jìn)步和創(chuàng)新發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)和排頭兵。今年9月，清華大學(xué)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境治理中心和施普林格·自然組成聯(lián)合團(tuán)隊，首次面向全球發(fā)布了《全球科技創(chuàng)新中心指數(shù)2020》，通過客觀數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出30個全球主要的科技創(chuàng)新中心城市（都市圈）在關(guān)鍵指標(biāo)上的排名，展現(xiàn)城市參與經(jīng)濟(jì)全球化過程中的必要準(zhǔn)備與核心競爭力，為公共政策制定者和實踐者提供參照。

盡管科技創(chuàng)新難有定式，全球科技創(chuàng)新中心也各具特色，但深厚的科學(xué)積淀、卓越的技術(shù)創(chuàng)新能力仍然是影響城市在全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中位勢的重要因素，而創(chuàng)新生態(tài)則是提升科技創(chuàng)新競爭力的重要源泉。北京、上海、粵港澳大灣區(qū)是我國創(chuàng)新資源最豐富的城市（都市圈），對于其他城市來說，科技創(chuàng)新也是它們由“高速發(fā)展階段”向“高質(zhì)量發(fā)展階段”過渡的關(guān)鍵樞紐，對區(qū)域新舊動能轉(zhuǎn)換具有重要的撬動作用。其中的關(guān)鍵，在于構(gòu)筑一個相互依賴、相互制約、共榮共生的多元創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，助力城市重新審視區(qū)域特色資源、及時打造經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新動能。

多元創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的核心驅(qū)動層，旨在構(gòu)建“政、產(chǎn)、學(xué)、研、用”于一體的多元化創(chuàng)新共同體，主要包括新技術(shù)的創(chuàng)造者——高校和科研院所種群，新產(chǎn)品的生產(chǎn)者——企業(yè)種群，應(yīng)用新產(chǎn)品和制造新需求的消費者——用戶種群，以及與各類主體保持聯(lián)系的支撐者——政府種群。

《21世紀(jì)》：“十四五”規(guī)劃建議明確指出，把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，構(gòu)建新發(fā)展格局，切實轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。改革進(jìn)入深水區(qū)，應(yīng)該怎樣進(jìn)行制度創(chuàng)新，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化？

薛瀾：制度創(chuàng)新的內(nèi)生動力一般有兩個來源，一個是實踐層面的問題導(dǎo)向，另一個是理論層面的頂層設(shè)計。

堅持問題導(dǎo)向推進(jìn)制度創(chuàng)新，一方面，從小范圍的自發(fā)探索開始，由點及面、以小見大，漸進(jìn)試錯、不斷嘗試和學(xué)習(xí)，及時總結(jié)實踐中的好經(jīng)驗好做法，將成熟的經(jīng)驗和做法及時上升為制度、轉(zhuǎn)化為法律，最終走向成功，這是中國制度創(chuàng)新的重要路徑。

改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，遇到的阻力越來越大，發(fā)展中的問題和發(fā)展起來后的問題、一般矛盾和深層次矛盾交織疊加、錯綜復(fù)雜，這就必然會碰到更深層次的體制機(jī)制問題，碰到更多牽一發(fā)而動全身的問題。制度創(chuàng)新是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，確保各個子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)互動越來越重要。在新時代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更加需要在戰(zhàn)略思考的基礎(chǔ)上進(jìn)行頂層設(shè)計和總體規(guī)劃。

新時代的制度創(chuàng)新，要繼續(xù)堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相統(tǒng)一，既鼓勵大膽試、大膽闖，又堅持實事求是、善作善成，確保改革開放行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

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